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美国互联网巨头卧榻不保:监管风暴即将降临

去年2月,美国众议院召开反垄断听证会;反垄断委员会主席、罗得岛州民主党联邦众议员西西里尼(David Cicilline)直接对互联网巨头隔空发炮,“记着我的话,变革就要来了,立法即将来临”。

酝酿筹备数年之后,美国科技行业的反垄断新法律终于要落地了。一场可能席卷整个互联网行业的监管风暴,正在降临到谷歌、亚马逊、苹果和Facebook等科技巨头身上。

监管风暴即将降临

“我的平台,我说了算”,长期以来,互联网巨头们在自己占据市场主导的网络平台上,从用户流量获取到功能权限设置,都明里暗里地偏向自家的产品与服务,对不满自己平台规则的竞争对手实施惩罚甚至禁入。这已经成为美国乃至全球互联网都司空见惯的现状。

过去十年时间,互联网世界的马太效应越来越明显。一方面,几大巨头们在各自领域打造了占据了主导份额的互联网平台,不断推出包罗万象的全生态产品与服务,牢牢吸引着绝大多数用户与数据。他们的财务业绩与股价市值急剧增长,苹果、谷歌、亚马逊的市值先后突破万亿甚至是两万亿美元。

而另一方面,诸多规模较小的互联网公司却面临着双重竞争劣势。他们不仅财力与体量都无法与网络巨头抗衡,还要在巨头们打造的平台上,按照巨头制定偏向自己的游戏规则,与包括巨头产品在内的诸多对手激烈竞争用户。

过去几年时间,Spotify、Yelp、Sonos、Yelp、Epic Games等诸多互联网软硬件公司已经对各自领域的平台巨头积怨颇深。他们先后在美国和欧洲等地,对苹果、谷歌等科技巨头制定的平台规则提出投诉,要求监管部门展开反垄断调查,甚至是亲自起诉对簿公堂。

而这一切,终于有望在2022年迎来巨变。如果一项名为《美国创新与选择在线法案》(American Innovation and Choice Online Act)的划时代法案最终在美国参众两院得以通过,最终由总统拜登签字生效,那么酝酿数年的互联网监管反垄断风暴终将落地。受到直接影响的,就是谷歌、苹果、亚马逊等科技巨头;他们在自家平台上的市场竞争行为将面临着严格的监管约束。

这项法案的监管对象就是那些占据主导地位的数字化平台,意在规范平台竞争准则,创造平等竞争环境,禁止互联网巨头在他们自己的平台上偏向自家产品与服务,从而为诸多中小竞争对手创造和拓宽业务增长空间。

简单的说,这项法案就是要捆住巨头们无所顾忌四处拓展的竞争触角。不过,美国立法者们还扩大了该法案的监管范围,将TikTok这样大受欢迎的社交短视频平台也纳入其中,强调了互联网巨头平台不得与美国政府认定可能会有国家安全威胁的公司共享数据。

美国乔治城大学法学院教授、布鲁金斯学会科技创新中心主任马克·麦卡锡(Mark MacCarthy)写道,这一法案经历了漫长的立法过程,意在为公平竞争打造一个有吸引力的新原则,即一个数字化平台不应该偏向其关联公司产品,与平台上的依赖企业用户进行竞争。

两党达成罕见共识

尽管美国监管部门和立法部门酝酿这一监管草案已有数年时间,但正式起草提出则是过去一年的事情。今年1月20日,美国参议院司法委员会以16比6的表决结果,通过了反垄断委员会主席、明尼苏达州民主党联邦参议员艾米·科隆布查(Amy Klobuchar)起草的这一法案,从而为该法案进入参议院正式投票表决开启了绿灯。

经过5个月的征求意见和修订之后,这项法案终于有望在本月进行正式表决。按照美国参议院的立法流程,一项法案需要得到60位参议员的支持,才能结束立法辩论程序,正式进行参议院全体表决。由于两党高度对立,拜登政府的基建、控枪、堕胎、平权等诸多重要法案都因为无法达到60票的门槛,而在辩论过程中陷入泥沼,无法进入表决过程。

不过,科隆布查本人对这一法案通过辩论过程充满信心。她在周末公开表态,“如果拿不到60票(意味着至少要获得10位共和党参议员支持),我们是不会对此要求投票的。”科隆布查之所以对此充满信心,是因为这一法案也得到了共和党参议院领袖以及诸多共和党人的支持。

共和党在参议院资历最深的艾奥瓦州联邦参议员查克·格拉斯利(Chuck Grassley)是这项法案的共同提出者,他也在公开力挺这一法案。已经88岁高龄的格拉斯利甚至呼吁参议院多数派领袖、纽约州联邦参议员舒默(Chuck Schumer)尽快进行投票,“我们需要在6月通过这一法案,我们需要尽快在参议院进行投票”。

与此同时,美国众议院司法委员会去年就通过了相关法案,近期也在准备进行正式表决。只要两院分别通过一致法案,即可送至总统拜登签字生效。拜登已经明确表示,自己支持并且会签署这一法案。

尽管两党在其他议题上几乎争锋相对,但互联网反垄断问题却是两党为数不多拥有诸多共识的议题。虽然出发点有所差别,但两党诸多议员们都对互联网巨头们有着诸多不满,都希望通过反垄断以及其他立法,遏制谷歌、Meta等巨头们日益膨胀的经济与政治影响力。

中小企业翘首以待

显而易见,这项法案的直接受益者就是那些巨头们的小竞争对手们。他们已经对这一法案期待多年。本周一,数十家美国互联网企业和行业机构联名致函美国参议院,呼吁国会尽快通过这一新的反垄断法案,立法精致亚马逊、谷歌、苹果和Facebook等互联网巨头偏向自家的产品与服务。

联名上书的不仅包括了Yelp、Spotify、Sonos、DuckDuckGo等科技互联网公司,也包括了美国书商协会(American Booksellers Association)、美国独立企业联盟(American Independent Business Alliance)、小企业崛起(Small Business Rising)等行业商会。

这些互联网公司和行业协会在联名函中表示,参议院的反垄断法案是“适度合理”的,针对“那些最大网络平台证据确凿的滥用竞争行为”。他们呼吁两党通过这一法案,对反垄断法案进行更新,给予小企业竞争的空间。

另一方面,科技巨头们也没有坐等着枷锁上身。亚马逊、苹果和美国商会(Chamber of Commerce)等大企业和大商会正在加紧游说和公关,试图在最后时刻阻止这一直接针对互联网巨头的监管新法。代表科技巨头利益的美国商会同样致函美国参议院,称这一法案“具有误导性”,可能会“给美国经济的重要领域依次带来冲击”。

科技巨头们的反对理由一如既往。他们认为这一法案会阻碍他们保护用户的隐私和安全,影响他们完善Amazon Basics和谷歌地图这样的平台自有产品与服务,从而最终损害到美国普通消费者的利益。

代表科技巨头利益的美国进步商会(Chamber of Progress)发表声明表示,Yelp和Spotify这些企业拥护这一法案并不令人奇怪,因为这项法案就是为了提振他们的。但这项法案会打击到那些受到消费者欢迎的产品,尤其是亚马逊Prime会员服务、谷歌地图、苹果应用商店等等。”美国进步商会更在互联网上投放广告,点名指责科隆布查要毁掉Amazon Basics这样物美价廉的亚马逊自有品牌产品。

不过,消费者维权机构消费者报告(Consumer Report)公开支持科隆布查。他们发表声明称,科隆布查和格拉斯利的这一法案旨在“重设科技巨头、消费者以及小企业之间的力量平衡版图。”

科技巨头加紧游说

科技巨头们显然对这一法案极为不满。亚马逊上周发表声明表示,这一法案可能会会危害到美国消费者最喜欢亚马逊的两点:巨大的产品选择以及低廉的价格;而这两点都是因为亚马逊向第三方销售伙伴开放平台以及承诺在Amazon Prime服务下提供快速免费递送才成为可能的。

亚马逊更加不满的是,这一法案规定“需要监管的零售业巨头”标准是市值超过5500亿美元,这无疑是在直接针对亚马逊,因为沃尔玛和Target等其他零售巨头都没有达到这一市值标准。

占据美国电商市场份额超过55%的亚马逊警告说,如果法案最终通过,那么亚马逊可能会面临巨额罚款,这会让他们没有理由承受风险运营第三方开放电商平台,最终平台上数以十万计的小卖家利益也会受到损害。

针对亚马逊的不满抗议,科隆布查办公室回击表示,“公众应该相信谁?是那些受到影响的小企业,还是那个对法案的影响说谎,长期扼杀小企业竞争的美国最大的电商巨头?”

今年年初,参议院司法委员会委员、得克萨斯州共和党联邦参议员克鲁兹(Ted Cruz)对这一监管法案投了支持票。随后苹果CEO库克主动联系了克鲁兹,在两人的直接通话中对这一法案表达了自己的担忧。据克鲁兹表示,库克担心这一法案会提升苹果的隐私保护难度,在未来难以有效保护消费者的数据与隐私。

令库克更为担心的是,在这个《美国创新与选择在线法案》之后,科隆布查还有一个专为苹果和谷歌两大巨头量身定制的反垄断法案。该法案将禁止苹果和谷歌的应用商店强制开发者使用平台支付系统,并禁止应用商店对违规的开发者进行下架惩罚。这无疑会直接动摇到iOS生态的核心基石。Epic Games和苹果围绕着应用商店的诉讼大战还在上诉之中,这起诉讼直接关系到苹果应用商店的控制权。

过去几年,面临着日益沉重的反垄断压力,科技巨头们也不惜重金地在华盛顿特区进行游说。亚马逊、Meta和谷歌这些互联网巨头不仅雇佣了大量前曾经在国会和联邦政府任职、人脉颇广的人员来负责打理政府关系,更每年投入超过千万美元进行游说,通过各种方法影响着美国立法过程,是美国国会游说投入最多的企业。

公开数据显示,2021年亚马逊和Meta分别在政府游说方面投入了2030万和2010万美元,各自都创下了政府游说的投入新高,2020年他们的投入分别是1880万美元和1970万美元。而谷歌和苹果去年则分别在政府游说方面投入了960万美元和650万美元。

监管风暴酝酿多年

实际上,这场针对互联网巨头们的反垄断风暴已经酝酿多年,前后延续了美国三任总统。在奥巴马政府的最后时期,美国联邦政府就已经开始筹备对科技巨头们的反垄断调查。

而特朗普政府时期,他与互联网巨头们的关系更是降到谷底。特朗普多次威胁要对亚马逊、谷歌以及Meta采取严厉的监管措施。在他任职期间,两大反垄断机构美国司法部和联邦贸易委员会(FTC)相互分工,对谷歌、苹果、亚马逊和Facebook这四大互联网巨头展开了为期两年的反垄断调查。

2020年底,美国司法部和FTC先后对谷歌和Meta提出了反垄断诉讼,指控这两大巨头通过非法商业操作,扩大自己在市场的主导优势,阻碍竞争和扼杀对手;FTC甚至要求分拆Meta旗下的Instagram和WhatsApp。这是自微软Windows反垄断案件以来,美国二十多年来最高规格的反垄断诉讼。

随着美国政府进入拜登时代,互联网反垄断风暴并没有因此停止。拜登延续了对互联网巨头的强硬监管态度,先后委任了一批积极主张打压与限制互联网巨头的强硬派学者们。

去年,拜登先是委任哥伦比亚大学教授吴修铭进入美国国家经济委员会,担任科技与市场竞争政策的总统特别助理。其次,他又令人惊讶地提名年仅32岁的哥伦比亚大学女学者丽娜汗(Lina Khan)出任FTC主席职位,把这个最重要的反垄断位置交给了这位因为主张打压亚马逊而一举成名的激进派学者。而后,美国司法部反垄断部门负责人的职位也交给了知名反垄断鹰派律师坎特(Jonanthan Kanter)。

值得注意的是,丽娜汗和坎特的提名确认并没有受到参议院共和党人的抵制,两人的参议院提名确认投票结果都是69:28(吴修铭的任命不需要参议院确认)。显然,加强对互联网巨头的监管,遏制他们不断膨胀的经济与社会影响力,已经成为美国政界两党过去几年的共识。

反垄断立法必须更新

一方面是行政分支对科技巨头发起反垄断调查和诉讼,另一方面则是立法分支积极改写反垄断法律。2020年7月,民主党主导的美国众议院召集苹果、亚马逊、谷歌和Facebook四大巨头的CEO进行了互联网监管的听证会。听证会的两大焦点问题就是互联网巨头阻碍市场竞争和主导网络话语权。

2020年10月,美国众议院反垄断委员会颁布《数字市场调查报告》,具体列出了四大科技巨头的垄断行为:亚马逊滥用自己电商平台的优势,阻碍潜在对手与自己竞争;苹果垄断了iOS应用市场,向开发者收取过高佣金;Facebook为了维持和扩大垄断地位,连续收购了Instagram和WhatsApp这样的潜在竞争对手,更直接复制Snapchat和Tiktok等竞争对手的特色功能。

众议院反垄断调查报告更为重要的意义在于,明确要求修改美国反垄断法律,推翻伯克和芝加哥学派确定的反垄断监管基石。此前美国反垄断监管法律的基本判断标准是以消费者为重心,即垄断是否影响到了消费者的经济利益。美国众议院调查报告建议国会重新拟定反垄断法律,以适应互联网时代的新变化,将垄断判断标准改为以行业竞争为重心,即垄断是否影响到行业其他竞争对手的创新。

去年2月,美国众议院反垄断委员会主席、罗得岛州民主党联邦众议员西西里尼(David Cicilline)召开反垄断听证会,直接对互联网巨头隔空发炮,“记着我的话,变革就要来了,立法即将来临。”去年2月的这一听证会为美国参众两院的一系列反垄断立法奠定了基础,包括了此次科隆布查提出的《美国创新与选择在线法案》。

科技巨头如今的影响力已经超越了一个多世纪之前,石油、铁路等传统行业巨头的那种垄断。从某种意义来说,如今的苹果、谷歌、亚马逊和Facebook可以类比于一个世纪之前的几大家族:洛克菲勒(石油大亨)、摩根(金融大亨)、范德比尔特(运输大亨)、卡内基(钢铁大亨),都在各自行业占据着无可撼动的主导地位。但相比传统行业垄断巨头占据资源和产能,互联网时代的巨头们主导的是数据和算法。谁控制着用户数据,谁就控制着市场。†

相比此前的不可持续的实体资产,如今的用户数据具有更大的价值。而且数据是永续的,用户在使用产品时会不断生成新的数据,大量的数据持续推动算法提升,继续扩大巨头们的主导优势。苹果、谷歌、亚马逊和Facebook同样也是AI领域的巨头,他们控制着用户的网络入口,掌控着用户社交联络、消费购物、兴趣爱好等几乎所有的数据。

《美国创新与选择在线法案》的共同起草者、共和党参议院资深领袖格拉斯利这样解释反垄断立法的必要性,“多年以来,科技巨头们在不断扩张与演变,但美国的监管法律却一直没有更新,以确保这些公司能够公平竞争。这些科技巨头已经变成了每日生活和全球经济的重要组成部分,而且份额还在不断增长,控制着我们在互联网所看到的信息和互动的方式。(我们)必须通过立法,让科技巨头们承担起区别对待行为的后果。这项法案将创造一个更加公平的竞争环境,确保小企业也可以与这些巨头平台展开竞争。”

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