五大因素驱动中国电信产业改革

　　北京邮电大学网络经济与信息化研究中心 苑春荟

　　在以“大部制”为核心的国务院机构改革方案亮相后，伴随着工业和信息化部的成立，原信产部走完了其十年历程。这十年是电信产业快速发展的十年，也是电信管理体制快速变革的十年。回顾这十年的改革与发展历程，辉煌的发展业绩和积极的改革探索给人留下了深刻的印象。2007年，全国已拥有固定电话用户36544.8万户，移动电话用户数54728.6万户，互联网用户2.1亿人，分别是1997年固定电话用户7027万户的5.2倍，移动电话用户数1323万户的41.37倍，以及互联网用户数16万户的1312.5倍，电信市场也初步形成了各大运营商相互竞争的格局。在改革开放三十年之际，总结电信改革的发展历程和经验，对推动电信产业深入改革和持续发展有积极的意义。

　　中国电信改革发展历程回顾

　　自改革开放以来，中国电信市场经历了从行政性管理到通过引入竞争、企业重组和调整企业产权结构而逐步实现市场竞争和开放的渐进发展历程。纵观整个历程，大致可以分为政策扶持、引入竞争(以引入和扶持新的电信运营商为手段)、管理体制改革(以政企分开为主要标志)和改善市场结构(通过企业重组来实施)等几个阶段。其基本思路是通过形成有效的市场结构，引入和强化竞争，促进电信产业更快更好地发展。

　　从市场结构调整的手段来看，初期为引入新的电信运营商(英国模式)，但经过这一阶段的市场结构改革(以联通的成立为主要标志)，电信市场充分竞争的局面并没有形成，中国电信依然占有绝对的市场优势，改革并没有达到普遍预期。其后,优化市场结构的手段调整为对主导运营商进行拆分重组(美国模式)，以期通过形成势均力敌的竞争对手，形成有效竞争的市场竞争格局。从1999年到2002年，在三年左右的时间里，原主导企业中国电信经历了两次拆分，第一次是按业务拆分，即将移动业务与固定业务分离，形成中国移动公司和新的中国电信公司；第二次是对固网运营商按地区拆分，即南北拆分，形成新的中国电信公司和中国网通公司。重组的动作之大、速度之快令人瞩目。

　　中国电信产业改革驱动因素分析

　　制度变迁理论是新制度经济学体系的重要组成部分，它通过对制度变迁的历史过程进行考察，研究制度变迁的原因、过程和路径。在对制度变迁的研究中我们可以看到，一方面制度变迁的理论假设来源于对经验事实的观察，另一方面经验和事实也是对制度变迁理论的一种检验。

　　中国电信业的改革是在电信技术快速发展和加入WTO的背景下进行的，受国家经济体制改革总体框架的决定性影响。中国电信产业的改革驱动主要来自于国家发展经济的需要和经济改革的推动、各部门利益的博弈、WTO的推动、借鉴国际经验、社会舆论的推动等方面。据此，本文提出了电信产业制度变迁诱致模型，并围绕这些基本假设进行了问卷调查和数据分析。

　　根据对现有文献的综述和对中国电信产业改革案例的理论分析，以及对部分电信专家、原信息产业部和各省电信管理局官员、电信企业中高级管理者的访谈，本文设计了调查问卷，并在北京、锦州、河南等地以当面调查和电子邮件等方式共发放问卷300份，共获得有效问卷回复223份，通过应用SPSS软件包进行因子分析后的模型如图1所示。下面就从五个方面对这一模型进行初步的阐释。

　　租的存在使竞争优势被打破

　　租在经济学里是指利润。在九十年代初期，在电信需求快速发展和国家对电信发展实行倾斜政策下(如允许电信企业向用户收取初装费)，电信行业产生了高额利润。而电信行业的经营方式阻止了租的扩散，造成了行业和部门之间的巨大差距，引发了改变经营模式的强烈要求。联通公司的成立，导致了竞争的产生和效率的改进，同时也产生了许多新的问题，如原有的交叉补贴政策依然阻止了租的进一步扩散。换句话说，交叉补贴政策也不能创造公平的竞争环境，在相当的程度上维持了原有的经营模式，因此就产生了进一步的改革要求，政企分开和企业重组成为后续的改革措施。

　　技术性因素推动管制制度变迁

　　在这个模型中技术性因素主要包括技术进步、市场规模扩张和产业链的发展，它们导致网络型产业经济特征的演化，从而诱发网络型产业管制制度的变迁，为制度变迁提供可能和基础，如表1所示。可以说它们是制度变迁的条件之一，是重要的诱发因素，从一定意义上说，管制制度的变迁是市场和技术发展的必然。技术性因素诱致管制制度变迁的方式和路径，是由于技术性因素的改变会影响到产业的经济特征，如改变了生产成本结构和利润流结构，从而影响到产业结构、利益格局以及被管制企业、消费者和管制者之间的相互关系，最后影响到管制政策，如图2所示。

图2：技术性因素诱致管制制度变迁的方式和路径

　　其次，市场需求的变化也可能改变特定产业的某些经济特征，如改变其规模经济和范围经济特征，从而使管制政策随之调整。各类电信需求的快速发展和形成的较大规模，使得以利用范围经济性的综合业务经营变得不再重要，从而使分业经营的管制政策具有经济意义，变得可行。再如，需求方规模经济性问题的出现，使不对称管制成为网络型产业鼓励市场进入和培育竞争者的重要政策手段。

　　制度环境对管制制度变迁的影响

　　制度环境是一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本的政治、社会和法律基础规则，它是一个社会中所有制度安排的总和，它们确立了生产、交换和分配的基础。特定的制度安排与制度环境是相互依赖、密不可分的，在制度的演绎过程中，两者互为前提与条件，互相促动，共同构成了特定的制度安排的内涵和特征。

　　在此，制度环境因素是指社会政治、经济和法律制度环境，它们是网络型产业管制制度变迁的制约性因素(如不同的立法基础和行政基础，将形成不同的管制目标、管制政策和方法手段)，它会影响管制制度变迁的进程，对管制制度的变迁起促进或妨碍的作用。并且在制度变迁的过程中，必然存在着制度安排与制度环境的互动，这也是制度进化的局部和整体性的互动。

　　制度扩散与学习性因素影响管制制度变迁的途径

　　制度扩散与学习性因素是指世界性的管制制度改革趋势和经验，它们也是影响网络型产业管制制度变迁的重要因素，即中国的网络型产业管制制度改革在相当程度上受发达国家管制制度改革和发展的影响。

　　从中国电信改革的发展来看，在1994年中国电信业进行的初始改革，主要借鉴了英国一体化改革的思路，即对原有的电信垄断企业不做拆分，在保持其纵向一体化的经营模式下，逐步引入新的竞争者，希望构建“双方竞争”的格局。在成效不显著或可能较慢的情况下，1999 年，中国电信业改革转而借鉴了美国分割式改革的经验，中国电信被一分为四。2001年，再次对中国电信进行拆分，按地域分为中国电信和中国网通。在中国电信业的改革中，借鉴和学习的因素是显著的，并且，借鉴和学习在很大程度上决定了改革的方法和路径。

　　当然在学习和借鉴别国经验时，必须考虑制度环境对制度安排的影响。正如诺贝尔经济学奖得主诺斯所指出的，既然制度对经济绩效如此重要，那为什么其他国家不能学习和采用在经济绩效较好的国家运用的最佳的制度呢？其关键问题是即使能从国外借鉴良好的正式规则，但是如果本土的非正式规则因为惰性而一时难以改变，新借鉴来的正式规则和旧有的正式规则势必产生冲突，其结果是借鉴来的制度可能既无法实施又难以奏效。

　　社会因素对我国管制制度变迁的推动作用

　　打破电力、电信、民航、铁路等传统的具有网络特征的非竞争性领域的行业竞争优势一直全社会十分关注的问题。在电信产业引入竞争的改革中，可以观察到的现象是舆论和媒体发挥了推波助澜的作用。此外，社会民间组织在推动电信改革中也发挥了一定的作用。

　　各因素对中国电信产业改革的影响方式

　　以中国电信业管制制度变迁模型为基础，本文对中国电信业制度变迁的影响方式和路径给出以下几点解释。

　　1.制度变迁是一个由制度供给和制度需求双方相互作用、共同推进的过程。只有当制度变迁的预期收益大于预期成本时，制度变迁才有可能发生。当然，人类的经济计算不是制度变迁的唯一动力，它还要受意识形态的影响，这便是制度环境对电信改革的影响。

　　2.中国电信业的改革是在市场规模快速扩张的条件下实现的。市场需求爆发式的增长为改革提供了诱因，即消费者要求市场能够提供更多高质低价的服务。与此同时，市场的扩大也为引入更多的竞争者和企业重组提供了条件。

　　3.技术进步，如移动通信的快速发展，为引入竞争和企业重组提供了条件和可能。

　　4.中国电信业的改革是建立有中国特色的市场经济的重要组成部分，受国家经济体制改革总体框架的决定性影响，这是电信改革最重要的驱动性因素。

　　5.中国电信业的改革是在加入WTO的背景下进行的。在加入WTO的过程中，存在着巨大的外部力量推动中国电信产业在管理体制和经营方式上逐步与国际接轨。

　　6.在初步形成的可竞争市场上，各国有电信公司市场势力的不均衡及其博弈互动也是推动改革的重要因素。

　　7.我国过去二十年电信技术发展主要源于技术引进，在技术引进的同时，也引入了国外先进的管理理念和方法，同时也了解了国外电信市场改革和管制发展动态。这些都成为我国电信产业改革与发展的借鉴。特别是WTO的一些规则，成为中国电信改革的基本导向。

　　8.社会舆论给了相关政府部门和电信企业以改革的压力，推进了改革的发展。